摘 要：自1949年新中國成立以來，高等教育經歷了產生與探索發(fā)展、恢復發(fā)展、高速發(fā)展和穩(wěn)步發(fā)展與治理提升四個階段，取得了一系列重大成就。這些成就的取得是建立在中國高等教育法治化基礎之上的，通過堅持黨的領導、堅持穩(wěn)步推進、堅持依法治校、堅持深化改革和堅持完善法律體系，高等教育法治化成功推動了中國高等教育大國地位的建立。未來的中國高等教育強國之路，必須堅持法治化道路，這就要求必須堅持高等教育規(guī)律和法治建設規(guī)律的統(tǒng)一，必須堅持良法之治，必須堅持扎根中國，必須走向質量提升之路。

關鍵詞：高等教育；發(fā)展階段；法治化

自1949年新中國成立以來，中國高等教育取得了一系列重大成就。據數據統(tǒng)計，目前，中國高等教育的規(guī)模已經位居世界第一，高等教育在學總規(guī)模近4,000萬人，高等教育毛入學率超過45%[1]，預測2019年將超過50%[2]，正式進入普及化階段。在新時代背景下，世界政治經濟形勢面臨政治多極化、全球化、社會信息化、文化多樣化深入發(fā)展，全球治理體系和國際秩序變革加速推進，科技進步日新月異，教育國際化潮流日益凸顯等挑戰(zhàn)。[3]如何實現高等教育強國目標，在教育強國建設中面向新時代、贏得新時代，[4]已經成為新時代中國高等教育必須承擔的使命。因此，在新中國成立70周年之際，總結中國高等教育發(fā)展過程中所取得的成就及其原因，推進中國高等教育強國建設，就顯得極為必要。

中國高等教育的發(fā)展與高等教育法治化歷程的暗合

新中國成立以來的高等教育發(fā)展，就是一部高等教育法治化的歷史。高等教育領域法律規(guī)范的產生、發(fā)展、繁榮和中國高等教育自身的產生、發(fā)展、繁榮基本是同頻共振的，中國高等教育法治歷程的劃分和中國高等教育發(fā)展階段的劃分也基本是相互印證的。

第一，產生與探索發(fā)展階段（1949年—1977年）。中國高等教育界一般將1977年作為中國高等教育發(fā)展的一個重要節(jié)點，原因主要在于1977年時我國正式恢復高校統(tǒng)一招生考試制度。[5]在這一階段早期，新中國高等教育對舊有的高等院校進行接收改造，依照蘇聯模式建構起中國的高等教育體系，后經過1958年“大躍進”，中國高等教育出現了高速擴張，直到1961年才進入了“調整、鞏固、充實、提高”階段。[6]遺憾的是，1966年開始直到1977年，中國的高等教育就進入了停滯破壞階段。與之同時，高等教育的法治化也沿著這條路線演進，新中國正式成立前的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》以及1954年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》），為新中國成立初期的中國高等教育事業(yè)奠定了法治基礎，提供了憲法保障。之后，在此基礎上，我國先后頒布了《關于高等學校領導關系的決定》《關于實施高等學校課程改革的決定》《高等學校暫行規(guī)程》《關于改革學制的決定》《關于一九五三年全國高等學校院系調整的計劃》等一系列法律法規(guī)，[7]有力地促進了中國高等教育的法治化。據數據顯示：這一階段，我國共頒布行政法規(guī)20項，部門規(guī)章27項，黨內法規(guī)1項，為中國高等教育的法治化道路奠定了初步基礎，也為我國高考恢復招生后高等教育法律法規(guī)的制定，積累了法治經驗。

第二，恢復發(fā)展階段（1978年—1998年）。這一階段開始的標志性事件是1978年黨的十一屆三中全會和全國科學大會，高等教育的重要性再次凸顯出來，高等教育進入快速的恢復發(fā)展階段，高等教育規(guī)模不斷擴大，體制機制改革不斷推進。到1997年時，我國普通高校達1,022所，普通高校在校生340余萬人，普通高校研究生接近20萬人，教職工102萬人，專職教師40萬人，取得了令人矚目的巨大成就。[8]同時，這一時期的巨大成就是在法治路徑下開展的，又得到了高等教育法制的有力保障。這一時期，1982年《憲法》的通過為高等教育提供了根本依據，隨之《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國職業(yè)教育法》相繼出臺，[9]高等教育主要涉及的領域初步實現了法治化，這也為1998年《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）的制定積累了豐富的經驗。在這一時期，隨著中國高等教育恢復發(fā)展，中國高等教育領域的法律法規(guī)大規(guī)模出臺，初步形成了較為完整的高等教育法律體系。據不完全統(tǒng)計，這一時期，我國共頒布法律1項，行政法規(guī)29項，部門規(guī)章52項。在中國高等教育的恢復發(fā)展階段，高等教育的法治化同樣成就巨大，不僅是在立法領域，而且高等教育的執(zhí)法、監(jiān)督、普法等法制體系也漸次形成，邁出了法治化的堅實步伐。

第三，高速發(fā)展階段（1999年—2009年）。這一階段是高等教育的迅速擴張時期，標志性事件是1999年1月，國務院批轉教育部制定《面向21世紀教育振興行動計劃》，明確提出到2010年高等教育毛入學率要達到15%，在這一行動計劃的帶動下，中國高等學校迅速擴大招生規(guī)模，高等教育的毛入學率在較短時期內就得到大幅提高，毛入學率在2002年就達到了15%。到2009年，全國共有普通高等學校和成人高等學校2,689所，各類高等教育總規(guī)模達到2,979萬人，高等教育毛入學率達到24.2%。[10]從高等教育法治化進程來看，高等教育的迅速發(fā)展獲得了高等教育法律法規(guī)的有力保障，其中，起點是1997年黨的十五大明確提出依法治國基本方略，之后在1999年12月，教育部印發(fā)了《關于加強教育法制建設的意見》，提出教育領域必須按照依法治國基本方略的要求，進行深刻的觀念更新與制度變革，加強法制建設，全面實行依法治教。根據1998年制定的《高等教育法》，高等教育領域的依法治教原則成為了高等教育發(fā)展的一個基本原則，高等教育領域的依法行政、法規(guī)制定、法規(guī)清理等活動進行得如火如荼。據不完全統(tǒng)計，這一時期，我國共頒布行政法規(guī)11項，部門規(guī)章1,748項，黨內法規(guī)9項。隨著中國高等教育的迅速大眾化，接受高等教育漸漸成為人們的生活方式，高等教育所涉及的社會生活領域越來越多，這也就要求高等教育法律法規(guī)的建設要及時跟進，及時形成完善的高等教育法律體系。

第四，穩(wěn)步發(fā)展與治理提升階段（2010至今）。在中國高等教育高速發(fā)展的過程中，世界其他國家的高等教育已經開始向質量提升的轉向。中國高等教育的質量意識也是在中國高等教育高速發(fā)展的過程中不斷建立起來的。在高等教育領域，2009年開始的合格評估，目標所指正是高等教育的質量問題。在國家層面，高等教育走質量提升道路的標志性事件則是2010年7月29日教育部頒發(fā)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，提出到2020年高等教育毛入學率達40%的目標，強調提高人才培養(yǎng)質量、建立高校分類體系，實行分類管理，加快建設一流大學和一流學科。[11]這一階段中，我國高等教育的規(guī)模雖然繼續(xù)穩(wěn)步擴大，但是，質量提升已經成為高等教育的核心任務，質量意識、質量革命、質量中國成為中國高等教育發(fā)展的核心命題。其原因主要在于2019年，中國高等教育毛入學率即將突破50%，正式進入普及化階段，高等教育的內涵式發(fā)展已經成為時代所需，時不我待。同時，這一階段中國高等教育法律法規(guī)建設方面也基本圍繞著穩(wěn)步發(fā)展和質量提升展開，2018年修訂的《高等教育法》更是明確規(guī)定了“推進高等教育體制改革和高等教育教學改革，優(yōu)化高等教育結構和資源配置，提高高等教育的質量和效益”[12]。據不完全統(tǒng)計，我國共頒布法律4項，行政法規(guī)6項，部門規(guī)章500項，黨內法規(guī)14項。其中，諸多法律法規(guī)涉及高等教育的質量提升和相關具體舉措，尤其需要指出的是，黨的十九大確定中國進入新時代后，中國高等教育強起來已經成為高等教育的時代主題，而做強中國高等教育，內涵式發(fā)展是必然方向，法治化則是基本保障。

中國高等教育法治化的基本經驗

從以上的梳理中，我們可以看到，中國高等教育的法治化進程是和中國高等教育的發(fā)展相伴相隨的，這也是新中國高等教育發(fā)展的基本經驗。在這一過程中，我國高等教育的法治化取得了巨大成就，也積累了大量經驗，這是需要我們予以總結，并在未來中國高等教育強國建設道路上所必須堅持的。中國高等教育成就的取得，是法治保障的結果，也需要法治來保障其持續(xù)性。經過總結，本文認為，中國高等教育的法治化建設經驗包括如下幾個方面：

第一，必須堅持黨的領導。中國高等教育的成就是在黨的領導下取得的，這既是新中國成立70年來我國高等教育快速發(fā)展的基本經驗，也是中國高等教育法治化道路的基本經驗。中國共產黨對于中國高等教育的領導在新中國成立初期就被寫入我國各項法律制度之中。之后，通過《憲法》《高等教育法》以及教育主管部門出臺的一系列法律法規(guī)漸次明確。黨的領導和依法治教是統(tǒng)一的，沒有黨的領導，就沒有依法治教；沒有依法治教，我國的高等教育也就不能真正地堅持黨的領導。當前，高校所實行的黨委領導下的校長負責制，正是對這一原則的深刻理解和具體體現，已經成為中國共產黨對國家舉辦的普通高校領導的根本制度，是高校堅持社會主義辦學方向的重要保證。[13]

第二，必須堅持穩(wěn)步推進。新中國高等教育的四個階段，每一段都充滿著艱辛，每一段都有新的挑戰(zhàn)，但同時，從歷史的維度來看，每一段都有自己的成就和法治建設的經驗。摸著石頭過河，既曾是新中國國家宏觀建設的方針，同時也指導了中國高等教育產生探索的歷程。在70年的時間里，我國高等教育不斷推陳出新，將高等教育的觸角漸次延伸到社會生活的各個領域。高等教育的法治化建設也不斷及時跟進，在基本法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)建設等方面探索前行，為高等教育完成各個階段的時代使命保駕護航。中國特色社會主義建設沒有現成的經驗可循，中國的高等教育只能探索前行，走穩(wěn)步前行之路，通過不斷嘗試，在實踐中走出中國高等教育的強國之路，在實踐中探索中國高等教育的法治之路。

第三，必須堅持依法治校。新中國高等教育的快速發(fā)展離不開法治的保障，而法治保障的根本則是依法治校。對于新中國高等教育來說，這是一條根本經驗。在70年中國高等教育法治化的實踐中，我們漸次脫離了政策治校的桎梏，走向了依法治校之路。這一條指導原則是新中國高等教育各個階段不斷努力、不斷推進的重大成就，雖然它最終是通過2003年7月17日教育部印發(fā)的《關于加強依法治校工作的若干意見》予以落實的，但卻是建立在之前高等教育的探索、恢復發(fā)展過程中所積累的經驗之上的，并且在之后被不斷強化，直到全面依法治國正式成為國家治理的基本戰(zhàn)略。依法治校是我國高等教育曲折發(fā)展的基本經驗，也是我國高等教育走向質量發(fā)展的必由之路和基本原則，是我國高等教育70年經驗的提煉，是必須予以長期堅持的。

第四，必須堅持深化改革。發(fā)展是第一生產力，高等教育是發(fā)展的基本保障，高等教育的改革發(fā)展對于國家的發(fā)展起著奠基性作用。根基不牢，地動山搖。在中國邁入新時代的今天，中國高等教育的發(fā)展歷程揭示出，要促進中國高等教育的發(fā)展，就必須不斷深化高等教育改革，在管理體制、教育形態(tài)、教學結構、教育標準、教育技術、教育方法、教育評價和教育體系等建設方面不斷完善，以深化改革促進發(fā)展，以發(fā)展助推改革。中國高等教育的法治化進程本身就是高等教育深化改革的具體表現，同時也從制度上為中國高等教育的持續(xù)深化改革提供了保障，這也是我們必須堅持的一項原則。

第五，必須堅持完善法律體系。法治化是中國高等教育發(fā)展的基本經驗，法治化的一個重要標志就是法律體系的完善。從以上新中國高等教育發(fā)展的論述中，我們看到中國高等教育法律法規(guī)已經漸成體系，并在不斷完善。進入新時代后，中國高等教育的發(fā)展面臨著人民對于高等教育公平質量日益增長的需求和高等教育不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。高等教育的改革進入深水區(qū)，如何建設符合新時代需求的高等教育質量、教育公平、教育治理、教育結構以及國際交流，都是新時代賦予我國高等教育的時代新命題。要解決這些問題，就必須堅持完善中國特色社會主義高等教育法律體系，依據《憲法》，不斷完善法律、行政法規(guī)和規(guī)章的法律體系，讓我國高等教育不僅走向有法可依，而且還要做到依據良法、善法實現高等教育的善法之治、良法之治。

中國高等教育法治化的未來

中國高等教育的現代化歷程，同時也是中國高等教育法治化的歷程。中國未來的高等教育法治化建設，應在總結法治建設的經驗基礎上繼續(xù)前行，積極適應時代所需，走中國特色的高等教育法治之路。

第一，必須堅持高等教育規(guī)律和法治建設規(guī)律的統(tǒng)一。事實證明，中國高等教育的發(fā)展必須有法治的保障，而高等教育法律體系必須反映高等教育發(fā)展和法治建設的基本規(guī)律。中國高等教育法律體系的建設，必須找準高等教育發(fā)展規(guī)律和法治建設規(guī)律的結合點，尊重高等教育發(fā)展規(guī)律和法治建設規(guī)律，精準發(fā)力，充分發(fā)揮高等教育法律法規(guī)的預測、規(guī)劃與引導功能，為中國高等教育的發(fā)展保駕護航。

第二，必須堅持良法之治。法律的價值導向對于社會治理具有重要的引導作用，高等教育法律的價值導向對于中國高等教育的健康發(fā)展也起著根本性的引導作用。因此，中國高等教育法律體系的建構必須堅持法的基本價值導向，實現良法善治。具體來說，就是要結合中國國情，堅持高等教育的公平原則，堅持高等教育的效益原則，堅持高等教育的平等原則，堅持高等教育的人本原則。當前，我國高等教育改革的很多措施，如以學生為中心的高等教育改革，都是在這些基本價值導向下進行的，未來這也是我國高等教育發(fā)展必須堅持的原則。

第三，必須堅持扎根中國。中國高等教育的發(fā)展必須堅持扎根中國大地辦大學，這就意味著，我國的高等教育要有國情意識，要在中國特色社會主義道路中發(fā)展中國高等教育。具體來說，堅持扎根中國，就必須堅持中國共產黨對高等教育的全面領導，堅持社會主義辦學方向，堅持為中國特色社會主義建設培養(yǎng)建設者和接班人。高等教育法治化發(fā)展要緊密圍繞這一原則，持續(xù)不斷完善體系，及時更新，依法保障黨對中國高等教育的全面領導，依法保障中國高等教育的社會主義發(fā)展方向，依法保障中國特色社會主義建設者和接班人的培養(yǎng)，為中國高等教育強國建設提供完善的制度保障。 

第四，必須走向質量提升之路。在過去的70年里，通過努力，中國已經成功建設成為了高等教育大國。2019年，中國高等教育即將進入普及化階段，中國高等教育的發(fā)展將面臨轉型，朝著高等教育強國的方向努力，一流大學和一流學科建設計劃，“六卓越一拔尖”計劃的出臺都與高等教育的這個轉向有關。因此，未來中國高等教育的法治建設也要圍繞質量提升和內涵建設，出臺細化的具體法律依據，從管理體制、教育形態(tài)、教學結構、教育標準、教育技術、教育方法、教育評價及教育體系等多個維度全面精細化，全面推進中國高等教育的內涵式發(fā)展。（作者：劉坤輪，單位：中國政法大學法學教育研究與評估中心）

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《北京教育》雜志