優(yōu)化教育資源布局，提升教育資源與學(xué)齡人口的耦合度是建立高質(zhì)量教育體系、加快推進教育強國建設(shè)的重要任務(wù)。2024年7月，《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革 推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，優(yōu)化區(qū)域教育資源配置，建立同人口變化相協(xié)調(diào)的基本公共教育服務(wù)供給機制。2025年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《教育強國建設(shè)規(guī)劃綱要（2024-2035年）》明確了教育布局結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟社會和人口高質(zhì)量發(fā)展需求更加契合的階段性目標(biāo)，并對基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育等各級各類教育資源布局優(yōu)化作出具體部署。近年來，我國學(xué)齡人口正呈現(xiàn)新的變化形勢：總量急速下降，學(xué)段上呈“排浪式”波動，區(qū)域間“虹吸流動”加劇，區(qū)域內(nèi)“過密過疏”并存。這種變化趨勢導(dǎo)致教育資源供需不匹配、調(diào)配不暢通、余缺不均衡問題凸顯，學(xué)生就學(xué)需求與教育資源布局的矛盾突出，阻礙了教育高質(zhì)量發(fā)展。因此，探討如何建立與人口變化相適應(yīng)的教育資源調(diào)配機制，成為破解教育資源時空錯配的供需矛盾、推進教育強國建設(shè)的重大問題。

一、學(xué)齡人口變化呈現(xiàn)新形勢

受生育政策調(diào)整、生育意愿變化和人口遷移等多重因素的影響，我國學(xué)齡人口的時空分布發(fā)生了劇烈變化，呈現(xiàn)以下特征。

（一）學(xué)齡人口規(guī)模持續(xù)縮減

近年來，我國新生人口“斷崖式”下降，學(xué)齡人口規(guī)?？焖傧陆怠?/span>2023年，全國育齡婦女總和生育率降至1.00，遠(yuǎn)低于“低生育陷阱”的總和生育率臨界值1.5，人口規(guī)模持續(xù)走低趨勢明顯。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2016—2023年，全國出生人口數(shù)減少了981萬人，降幅達52.10%。學(xué)齡人口遞減首先體現(xiàn)在縣域?qū)用妫?/span>2010-2020年間全國超七成的縣級行政單位出生人口呈下降趨勢，其中80個縣級行政單位的出生人口年均降幅超過10%。據(jù)預(yù)測，2023—2035年，我國小學(xué)學(xué)齡人口規(guī)模將減少約5216萬，減少幅度達48.14%；初中學(xué)齡人口規(guī)模將減少2071萬，減少幅度達39.49%。[1]

（二）學(xué)齡人口學(xué)段上“波峰遷移”

生育率動態(tài)變化引發(fā)各學(xué)段學(xué)齡人口波動，入學(xué)高峰隨學(xué)制層級推移梯次傳導(dǎo)。生育政策調(diào)整后，我國新生人口數(shù)量呈現(xiàn)出先高位波動后迅速走低的變化趨勢。具體而言，新生人口分別于2012年、2014年和2016年出現(xiàn)生育小高峰，2017年后新生人口持續(xù)快速下降，于2022年首次跌破1000萬人，人口自然增長率轉(zhuǎn)負(fù)。受此影響，各級學(xué)校學(xué)位需求會出現(xiàn)周期性震蕩，不同學(xué)段學(xué)生規(guī)模呈現(xiàn)脈沖式變化趨勢。據(jù)統(tǒng)計，學(xué)前與小學(xué)階段學(xué)齡人口已分別于2020年和2023年達到峰值，初中及高中階段學(xué)齡人口也將分別于2026年和2029年抵達峰值，學(xué)齡人口波峰依年級高低遞進遷移。[2] 就入學(xué)人數(shù)而言，小學(xué)于2023年迎來入學(xué)高峰，而在學(xué)段傳導(dǎo)效應(yīng)驅(qū)使下，初中和高中將分別在2026年和2029年遭遇生源擴容沖擊。[3]

（三）學(xué)齡人口空間上疏密不均

從區(qū)域間來看，學(xué)齡人口持續(xù)向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域集聚，總體呈現(xiàn)出“東密西疏”的分布態(tài)勢。2013—2023年，東部地區(qū)義務(wù)教育學(xué)齡人口占全國義務(wù)教育學(xué)齡人口總數(shù)的比重由37.20%增長至41.10%，漲幅為10.48%。相比之下，中部地區(qū)和西部地區(qū)義務(wù)教育學(xué)齡人口在全國的占比均呈下降趨勢，降幅分別為7.67%和4.64%。

省域范圍內(nèi)，學(xué)齡人口集聚程度依行政層級呈現(xiàn)梯度遞減特征。省會城市人口集聚效應(yīng)不斷增強。以中部某省為例，2013—2023年，該省省會小學(xué)階段在校生數(shù)占全省學(xué)生數(shù)的比例由10.43%提升至14.63%，穩(wěn)居全省首位且比例持續(xù)上升。而同時段該省某市小學(xué)階段學(xué)齡人口數(shù)下降了9.79%，占全省比例也逐漸下滑?？h域范圍內(nèi)，縣鎮(zhèn)學(xué)齡人口集聚趨勢愈加凸顯。在教育質(zhì)量勢差因素驅(qū)使下，縣域內(nèi)學(xué)齡人口呈現(xiàn)“向城性”流動趨勢。以沿海某省為例，2020-2022年，該省某縣義務(wù)教育城鎮(zhèn)化率由69.69%增長至93.00%，漲幅達33.45%。

二、教育資源配置面臨的新挑戰(zhàn)

基于靜態(tài)核定標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的教育資源配置體系，只能應(yīng)對學(xué)齡人口穩(wěn)定態(tài)或按規(guī)律緩慢變化的教育需求。如果學(xué)齡人口的時空變化過快，教育資源分布與學(xué)齡人口的匹配關(guān)系將會發(fā)生變化，教育資源的供需矛盾將進一步凸顯。

（一）學(xué)齡人口規(guī)模縮減導(dǎo)致教育資源配置時空錯位

作為影響教育資源配置的關(guān)鍵變量，生源規(guī)模變化將對教育資源配置產(chǎn)生重要影響。在學(xué)齡人口規(guī)模高峰期，教育資源的需求會急劇增加，而隨著學(xué)齡人口規(guī)?？s減，教育資源需求也將隨之減少。這種變化使教育資源配置可能面臨“當(dāng)前不足但未來過?！钡睦Ь?。[4] 一是學(xué)齡人口規(guī)模縮減將會導(dǎo)致學(xué)校冗余問題。學(xué)齡人口減少直接導(dǎo)致部分學(xué)校生源不足，部分學(xué)?？赡芤驘o法達到最低招生規(guī)模而閑置或關(guān)停。二是學(xué)齡人口規(guī)?？s減將導(dǎo)致師資需求總量減少。這些變化均會引發(fā)教育資源的閑置與浪費風(fēng)險。面對未來學(xué)齡人口規(guī)?？s減造成的教育資源時空錯位問題，“如何確保教育資源配置時效”是建立教育資源統(tǒng)籌機制的首要任務(wù)。

（二）學(xué)齡人口“排浪波動”加劇學(xué)段間教育資源余缺失配

學(xué)齡人口“排浪式”波動意味著各學(xué)段生源高峰和低谷交替出現(xiàn)，而教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、師資人員配備調(diào)整均存在一定周期性，導(dǎo)致不同學(xué)段之間的教育資源需求呈現(xiàn)余缺錯配局面。近年來，新生人口數(shù)量大幅度下降對幼兒園的沖擊最為明顯，部分地區(qū)幼兒園因生源不足出現(xiàn)設(shè)施閑置的現(xiàn)象，而由于學(xué)前教育設(shè)施具有明顯的學(xué)段專屬性，幼兒園的活動場地、活動器材無法轉(zhuǎn)用于其他學(xué)段。義務(wù)教育階段學(xué)齡人口尚處于波峰，部分地區(qū)不得不通過新建或擴建學(xué)校擴大學(xué)位供給。隨著義務(wù)教育階段生源逐步“過峰”，校舍閑置或浪費的局面或?qū)⒉豢杀苊狻６鐚W(xué)段師資調(diào)配成本高，教師因?qū)Ｗ⒂谀骋粚W(xué)段的課程和教學(xué)方法，難以在生源驟減時靈活調(diào)配至其他學(xué)段。教師編制雖能夠保障師資配置的穩(wěn)定性，但尚無法實現(xiàn)師資與生源規(guī)模同步動態(tài)調(diào)整，學(xué)齡人口高峰后富余師資無法及時流轉(zhuǎn)或調(diào)配至緊缺學(xué)段，必然導(dǎo)致師資配置冗余局面。面對學(xué)段間學(xué)齡人口“排浪波動”特征，“如何實現(xiàn)跨學(xué)段資源調(diào)配”是教育資源統(tǒng)籌的重要問題。

（三）學(xué)齡人口集疏分化引發(fā)區(qū)域間教育資源緊缺與富余并存

區(qū)域間學(xué)齡人口分布不均，加劇了學(xué)齡人口流入地與流出地教育資源供需矛盾。在學(xué)齡人口流入地區(qū)，大量隨遷子女涌入造成教育資源需求的迅速增加，給教育資源承載力帶來巨大挑戰(zhàn)。部分城區(qū)原有學(xué)校主要依據(jù)戶籍人口規(guī)模規(guī)劃建設(shè)，難以滿足新增學(xué)齡人口入學(xué)需求。城市中教育用地緊缺且開發(fā)成本高，這使得基礎(chǔ)教育學(xué)位難以及時擴容。部分地區(qū)“大班額”尚未化解，師資配置嚴(yán)重不足，為滿足新增學(xué)齡人口的教育需求，部分地區(qū)通過大量聘用編外教師的方式緩解師資短缺。在學(xué)齡人口流出地區(qū)，生源持續(xù)流失造成大量學(xué)校面臨“空心化”，教育資源配置存在閑置或浪費的風(fēng)險。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2023年中部某縣共有小學(xué)及教學(xué)點780所，其中不足100人的小規(guī)模學(xué)校達552所，占全縣小學(xué)學(xué)校數(shù)的70.77%。若完全按照“不足100人按100人核定公用經(jīng)費”的撥付標(biāo)準(zhǔn)，則需要大量的教育經(jīng)費投入。在教育資源供給有限的條件下，大量小規(guī)模學(xué)校僅能維持低質(zhì)量運轉(zhuǎn)，教育資源配置效率難以提升。面對學(xué)齡人口區(qū)域分布引發(fā)的教育資源配置不均，“如何建立跨區(qū)域教育資源調(diào)配機制”是教育資源統(tǒng)籌的重要命題。

三、構(gòu)建教育資源動態(tài)調(diào)整機制的政策建議

為構(gòu)建適應(yīng)人口變化形勢的資源統(tǒng)籌機制，科學(xué)高效地動態(tài)調(diào)整教育資源，需要完善現(xiàn)有資源配置標(biāo)準(zhǔn)，進一步強化教育資源調(diào)配機制并不斷健全教育資源保障體系，確?；A(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展。

（一）優(yōu)化教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)

基于人口規(guī)模與結(jié)構(gòu)變化形勢，動態(tài)調(diào)整教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)，是提高教育資源統(tǒng)籌科學(xué)性、推進基礎(chǔ)教育擴優(yōu)提質(zhì)的基本前提。

一是建立學(xué)位供給調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)。為破解教育資源供需矛盾，需要明確提出學(xué)位供給調(diào)整的直接參照，確保學(xué)生入學(xué)需求與之精準(zhǔn)匹配。在學(xué)位供給緊張地區(qū)，應(yīng)結(jié)合學(xué)齡人口規(guī)模、育齡婦女生育率等數(shù)據(jù)，動態(tài)監(jiān)測區(qū)域內(nèi)學(xué)位供給情況，設(shè)定明確的學(xué)位擴容觸發(fā)閾值與應(yīng)急方案；嚴(yán)格限定學(xué)校和班級規(guī)模上限，使學(xué)校和班級規(guī)?？刂圃诤侠矸秶畠?nèi)；對寄宿制學(xué)校需要進一步明確生均宿舍面積、公共活動空間比例等指標(biāo)。在學(xué)位供給過剩地區(qū)，應(yīng)科學(xué)研制學(xué)校布局調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先保證學(xué)生高質(zhì)量的教育獲得，兼顧教育資源的使用效率和相關(guān)利益主體訴求。為確保學(xué)齡人口平等享受教育服務(wù)，應(yīng)綜合考量人口、教育、經(jīng)濟、地理等因素的影響，設(shè)定學(xué)校撤并、保留、恢復(fù)與新建或擴建的判定條件。[5]

二是優(yōu)化教師編制核定標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)齡人口規(guī)模及其分布狀況是決定師資配置的核心要素。以生師比標(biāo)準(zhǔn)核定教師編制，學(xué)校規(guī)模越大、師資配置越充足，而小規(guī)模學(xué)校普遍教師配備不足。為保障教育教學(xué)高質(zhì)量運轉(zhuǎn)，應(yīng)充分考慮不同規(guī)模、不同類型學(xué)校的師資配置需求，建立“基本編制+機動編制+附加編制”的編制核定標(biāo)準(zhǔn)體系。[6] 應(yīng)依據(jù)學(xué)校規(guī)模、年級跨度、課程設(shè)置等多維度的參數(shù)測算基本編制需求；動態(tài)監(jiān)測區(qū)域內(nèi)學(xué)齡人口變化趨勢，依據(jù)入學(xué)高峰或低谷導(dǎo)致的師資需求變化測算機動編制需求；根據(jù)寄宿制生活教師等特殊管理崗位需要設(shè)置附加編制。

三是完善公用經(jīng)費測算標(biāo)準(zhǔn)。作為保障學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性資源，公用經(jīng)費對高質(zhì)量辦學(xué)至關(guān)重要。為滿足不同地區(qū)不同規(guī)模學(xué)校的多樣化需求，教育公用經(jīng)費測算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從“靜態(tài)生均計算”轉(zhuǎn)向“動態(tài)需求響應(yīng)”，構(gòu)建彈性動態(tài)的公用經(jīng)費測算標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計包括基礎(chǔ)保障、發(fā)展激勵與浮動調(diào)整三大模塊的公共經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)體系。其中，基礎(chǔ)保障部分按照基礎(chǔ)能耗核定學(xué)校最小運營成本，確保學(xué)齡人口稀疏地區(qū)學(xué)校能夠維持正常運轉(zhuǎn)；發(fā)展激勵部分依據(jù)學(xué)生和教師發(fā)展需要，設(shè)立教師培訓(xùn)學(xué)習(xí)、學(xué)生活動開展等專項經(jīng)費；浮動調(diào)整部分則以實際在校生數(shù)為基準(zhǔn)，設(shè)置梯度生均撥款系數(shù)，緩解人口激增地區(qū)的經(jīng)費壓力。

（二）強化教育資源動態(tài)管理

為有效緩解學(xué)齡人口變化形勢下教育資源分布不均、供需錯配等現(xiàn)實問題，各地應(yīng)進一步構(gòu)建靈活高效的教育資源動態(tài)調(diào)配機制，推動教育資源在區(qū)域、學(xué)校、學(xué)段間動態(tài)調(diào)配，提升教育資源使用效益。

一是構(gòu)建教育資源區(qū)域協(xié)同機制。面對學(xué)齡人口跨省域聚集性流動，應(yīng)全面推行“編隨人走”“錢隨人走”的教育資源跨區(qū)域調(diào)配模式，滿足人口大量流入地區(qū)教育資源需求，切實保障隨遷子女和進城務(wù)工子女享有公平的優(yōu)質(zhì)教育。加大區(qū)域內(nèi)教育發(fā)達地區(qū)和優(yōu)質(zhì)學(xué)校對薄弱地區(qū)的協(xié)同幫扶力度，通過教師交流、對口支援等多種形式擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面?？h域內(nèi)要積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育資源，一方面通過“縣管校聘”改革、對口幫扶等形式調(diào)配優(yōu)質(zhì)資源支援鄉(xiāng)村；另一方面依據(jù)城鄉(xiāng)教育資源供需總量，合理調(diào)配鄉(xiāng)村富余教育資源流入城鎮(zhèn)學(xué)校，提高教育資源使用效率。

二是優(yōu)化教育資源校際共享機制。校際教育資源共享機制要求暢通校際合作。推廣集團化辦學(xué)，通過強校托管、城鄉(xiāng)聯(lián)盟、跨區(qū)共建等模式，整合和共享集團校教育資源，形成協(xié)同發(fā)展機制，整體提升基礎(chǔ)教育辦學(xué)水平。探索新形態(tài)的教育資源共享模式，通過構(gòu)建學(xué)區(qū)活動場所、教學(xué)設(shè)備與名師優(yōu)課等優(yōu)質(zhì)教育資源庫，開發(fā)線上預(yù)約系統(tǒng)，實現(xiàn)學(xué)區(qū)內(nèi)共享教師課程、共用教學(xué)設(shè)施設(shè)備與活動場所，充分利用信息技術(shù)科學(xué)調(diào)配緊缺教育資源，提升教育資源校際共享效力。

三是探索教育資源學(xué)段貫通機制。為應(yīng)對學(xué)齡人口“排浪式”波動導(dǎo)致的“達峰”時資源緊缺與“過峰”時資源浪費難題，應(yīng)構(gòu)建教育資源學(xué)段貫通機制。通過高質(zhì)量培養(yǎng)和培訓(xùn)機制，打造具有多學(xué)段教學(xué)能力的教師隊伍，提升教師跨學(xué)段教學(xué)的效率與質(zhì)量。新建與改造校舍應(yīng)注重校舍資源的適配性，包括改單學(xué)段為多學(xué)段兼容設(shè)施、改固定教室為復(fù)合型學(xué)習(xí)空間、改專用場館為共享式資源中心等多種模式，為未來跨學(xué)段借址辦學(xué)、更改校舍用途等需要奠定基礎(chǔ)，在緩解人口達峰期資源緊缺問題的同時降低人口過峰后資源浪費的風(fēng)險。同時大力建設(shè)一貫制學(xué)校，通過多學(xué)段集中辦學(xué)的形式，統(tǒng)一管理教育資源，實現(xiàn)教育資源在不同學(xué)段間的高效流動與精準(zhǔn)配置。

（三）健全教育資源保障體系

對照教育強國建設(shè)目標(biāo)，科學(xué)核定和優(yōu)化教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)、暢通教育資源動態(tài)調(diào)配機制需要強有力的教育資源保障體系支撐。通過改善學(xué)校辦學(xué)條件、擴大優(yōu)質(zhì)師資供給、完善經(jīng)費保障機制，切實加大教育資源保障力度、提升保障效力，確?；A(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展。

一是改善學(xué)校辦學(xué)條件。學(xué)齡人口變化形勢下，人口流出地區(qū)撤點并校與人口流入地區(qū)學(xué)校改擴建都應(yīng)做好配套保障。城市地區(qū)要統(tǒng)籌規(guī)劃過渡學(xué)校建設(shè)，配備與常規(guī)學(xué)校同等的教學(xué)設(shè)施，確保學(xué)齡人口波峰順利度過?？h鎮(zhèn)地區(qū)應(yīng)加快標(biāo)準(zhǔn)化寄宿制學(xué)校建設(shè)，在滿足教育教學(xué)資源的基礎(chǔ)上，強化對床位、洗漱、食堂以及娛樂等生活設(shè)施的保障，提升寄宿制學(xué)校學(xué)生生活質(zhì)量。鄉(xiāng)村地區(qū)應(yīng)辦好辦優(yōu)必要的小規(guī)模學(xué)校，對小規(guī)模學(xué)校校舍、教學(xué)設(shè)備等進行標(biāo)準(zhǔn)化改造和日常維護，避免因生源減少而導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施弱化。

二是擴大優(yōu)質(zhì)師資供給。教育強國建設(shè)離不開高質(zhì)量的教師隊伍。在總量上，應(yīng)根據(jù)學(xué)齡人口變化形勢科學(xué)預(yù)測教師需求數(shù)量，積極探索小班化教學(xué)，在保質(zhì)保量的前提下形成對教師隊伍規(guī)模的理性研判，確保教師隊伍數(shù)量調(diào)整穩(wěn)定有序。在質(zhì)量上，應(yīng)提升師范教育培養(yǎng)層次，提高具有更高級別教師資格證書入職門檻要求，強化高水平在職培訓(xùn)與跨學(xué)段教學(xué)能力，整體提升教師隊伍學(xué)歷水平和素質(zhì)素養(yǎng)。在結(jié)構(gòu)上，通過定向培養(yǎng)與專項計劃，優(yōu)化學(xué)科比例與區(qū)域布局，為基礎(chǔ)教育階段輸送更多優(yōu)質(zhì)的科學(xué)、心理健康、勞動教育、藝術(shù)以及體育等學(xué)科教師，打造結(jié)構(gòu)更加完整的教師隊伍。

三是完善經(jīng)費保障機制。充足且精準(zhǔn)的經(jīng)費保障是維持學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性支撐，應(yīng)建立以財政撥款為主體、社會多元參與的教育經(jīng)費保障機制，動態(tài)優(yōu)化教育經(jīng)費的財政分擔(dān)比例。財政撥款應(yīng)堅持“省級統(tǒng)籌、市縣結(jié)合、以縣為主”，要充分體現(xiàn)對薄弱地區(qū)教育經(jīng)費的支持力度、提高經(jīng)費管理層級和監(jiān)管力度以及優(yōu)化對學(xué)校和教師的精準(zhǔn)激勵制度，確保資金落實到位、使用高效。充分發(fā)揮愛心企業(yè)、社會公益團體力量，通過暢通捐贈渠道、激勵扶持政策等方式積極爭取社會資金，為基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展拓寬經(jīng)費來源。同時，根據(jù)各地學(xué)齡人口數(shù)量、增長趨勢與教育發(fā)展需求，定期評估并調(diào)整省、市、縣各級財政的分擔(dān)比例，為實現(xiàn)基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

（注：文中未特別說明的數(shù)據(jù)均來自教育部、統(tǒng)計局等官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)及課題組調(diào)查數(shù)據(jù)）

（作者劉善槐系華南師范大學(xué)特聘教授；楊雅萱系東北師范大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生；楊海波系東北師范大學(xué)教育學(xué)部碩士研究生）

《人民教育》2025年第10期

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